Gianfranco PASQUINO

Un saggio sul federalismo
Quando alcune entità politiche mettono in comune parte della loro sovranità consegnandola ad una entità superiore, per lo più con l’obiettivo di proteggere la loro sicurezza e di promuovere il loro benessere, si costruisce uno Stato federale. Dopo il successo della Lega Nord alle elezioni politiche generali del 1992 (3.395.000 voti, 9,24 per cento), la parola «federalismo» acquistò in Italia connotati magici. Sembrò che tutti i partiti, meno l’allora Movimento Sociale Italiano, che proprio non poteva permetterselo, fossero improvvisamente diventati federalisti, persino più federalisti di quanto mai fossero stati regionalisti. Questo slancio non si tradusse se non in maniera molto parziale e incerta, secondo critici agguerriti addirittura contraddittoria, nel testo approvato dalla Commissione bicamerale presieduta da Nilde Jotti, ma mai discusso dal Parlamento. Il federalismo magico e immaginario avrebbe potuto fare la sua ricomparsa ancora più rafforzato dopo le elezioni del 1994 quando, grazie ad una sapiente distribuzione di collegi sicuri nell’alleanza con Forza Italia, la Lega portò in Parlamento 117 deputati e 60 senatori. La legislatura 1994-1996 fu troppo breve e troppo turbolenta per potersi muovere coerentemente in qualsiasi direzione, tantomeno in direzione federalista. D’altronde, la Lega aveva ben altro a cui pensare.
Dopo avere rotto la coalizione con Forza Italia, provocato la crisi del governo Berlusconi perso grosso modo un terzo di parlamentari, il partito di Bossi si trovò ad appoggiare il governo tecnico di Dini per guadagnare il tempo necessario a sanare le ferite della scissione. In seguito, variamente blandita, la Lega pensò di poter accelerare i tempi e di alzare il prezzo dei suoi voti passando dal federalismo al separatismo alla secessione in una sequenza inarrestabile, ma che non faceva più crescere il suo consenso al Nord e, soprattutto, non le consentiva di incontrarsi con potenziali alleati. Infine nella legislatura iniziata nel 1996 la Lega ha combattuto e vinto la sua battaglia regolamentare ottenendo che i suoi gruppi parlamentari si chiamino al Senato Lega Nord-Per la Padania indipendente e alla Camera Lega Nord per l’Indipendenza della Padania. Il compito di preparare il federalismo fu affidato alla nuova Commissione bicamerale per le Riforme Istituzionali.
Per fare il federalismo è anzitutto però necessario che esistano i federalisti. Apparve subito molto difficile trovarli nei diversi schieramenti politici, con l’eccezione del professor Ettore Rotelli, senatore del Polo, e doveva risultare ancora più difficile credere alle affermazioni federaliste di coloro che erano stati, quando era alla moda, entusiasti federalisti salvo poi abbandonare le regioni al loro triste destino di enti che non decollano, criticando aspramente lo «Stato centralista» senza vedere la trave di localismo e inefficienza negli occhi di assemblee e governi regionali. Non soltanto il federalismo lo fanno i federalisti, ma il federalismo che funziona nasce dal basso: da una cessione di sovranità degli enti che vogliono federarsi. Nella situazione italiana ci si sarebbe dovuti aspettare un imponente movimento di opinione, non soltanto nordista, a sostegno di pressanti richieste di autonomia normativa, fiscale e politica da parte dei governi regionali. Non si vide nulla di tutto questo, ovvero, nel migliore dei casi, molto poco e anche quel poco finiva per essere subordinato alla ragion di partito.
Ad ogni buon conto, in assenza di spinte federaliste dal basso e di quel minimo di entusiasmo collettivo necessario a dare vita a una nuova strutturazione della Repubblica, mancava persino il federalismo della cattedra, ovvero un federalismo disegnato a tavolino dai professori. Anzi, il professore federalista per eccellenza (ovvero, quantomeno, per auto designazione), Gianfranco Miglio, diventato senatore della Lega, giunse rapidamente, per insoddisfazione e radicalizzazione, a scrivere l’elogio del diritto alla secessione. Il presunto federalismo della Lega era in realtà e comprensibilmente interessato in maniera esclusiva al destino del Nord. Dunque, la Lega voleva semplicemente la Padania libera con un suo Parlamento localizzato a Mantova e un suo governo collocato a Venezia. Ancor prima di diventare, nella misura del possibile, ideologo e mentore della Lega, il professor Gianfranco Miglio diede il nome alla Padania, definì incidentalmente anche la macroregione del centro (Etruria), ma abbandonò il resto del paese all’anonimato di macroregione del Sud, non osando forse spingersi fino a battezzarla Borbonia, ma spiegando come vi predominasse la cultura da lui definita «mediterranea», fatta di ossequio ai capi e di reti clientelari.
Quanto alla Lega, priva di una strategia precisa, sembrò fare parziale marcia indietro rispetto alle minacce di secessione e alle richieste di indipendenza quando, pur senza mai partecipare attivamente ai lavori della terza Bicamerale, lasciò trapelare la sua disponibilità ad accettare una devolution, una cessione di poteri con l’elezione di un Parlamento autonomo, del tipo di quella offerta nell’autunno del 1997 dal Primo ministro inglese, il laburista Tony Blair, alla Scozia. Nel frattempo, quel che non si faceva in Bicamerale (dove mancava un disegno federale che combinasse le strutture, i poteri e l’autonomia fiscale), veniva fatto dal ministro per la Funzione pubblica Franco Bassanini con le sue norme sulla semplificazione amministrativa, nei limiti del possibile e ai limiti del federalismo. Il punto era, però, e rimane proprio questo: come oltrepassare quei limiti, e andare verso il federalismo, per chi creda che questa è la soluzione ai problemi politico-istituzionali italiani. Infatti, continua ad essere lecito pensare che la governabilità dell’Italia si fa soprattutto accrescendo la stabilità politica dei governi e potenziando la loro efficacia decisionale, non cedendo poteri ad enti, come quelli regionali esistenti, che in grande maggioranza non hanno dimostrato di saperli utilizzare in maniera adeguata.
Qualsiasi soluzione federale, se i federalisti vogliono essere presi sul serio e si prendono sul serio, passa attraverso due grandi decisioni iniziali: quali sono gli enti da federare e quale rappresentanza politica debbono ottenere.
La prima decisione riguarda la vitalità e, per così dire, l’accorpabilità delle regioni esistenti. Tutti gli studi in materia concordano sul fatto che le regioni italiane, per lo più enti relativamente artificiali, dovrebbero trovare modalità di aggregazione che le rendano più omogenee, più efficienti, più competitive. Qui si incontra il primo, serissimo ostacolo al procedimento di aggregazione federale. Infatti le gelosie tra regioni e persino tra componenti intraregionali sono tali da rendere qualsiasi ridefinizione dei confini delle regioni un’operazione complessissima, costosissima, conflittualissima e sicuramente lunghissima. Gli studi di fattibilità, comunque, suggeriscono che dalle attuali venti regioni bisognerebbe scendere a dodici. In un sistema politico nel quale la più semplice operazione di accorpamento di alcuni degli ottomila comuni esistenti, parecchi dei quali così scarsamente abitati da essere definiti «comuni-polvere», ha dato risultati alquanto deludenti, la creazione di macroregioni appare sostanzialmente utopistica, a meno che non venga condotta d’imperio, con metodo del tutto opposto a quello federale, da un potente governo centrale. Se, però, esistesse un potente governo centrale democratico non vi sarebbe bisogno di federalismo e se il federalismo venisse fatto da un potente governo centrale probabilmente non sarebbe federalismo.
La seconda decisione da prendere, se si vuole il federalismo, riguarda la rappresentanza politica da conferire alle entità federali/federate. Non esiste nessun sistema politico federale, a cominciare dai due estremi (Stati Uniti d’America e Svizzera) per finire con il più invidiato sistema intermedio (la Germania) nel quale non esista una apposita camera – variamente congegnata, composta e dotata di poteri – di rappresentanza territoriale. In Italia i Presidenti delle regioni hanno posto il problema della Camera per la rappresentanza territoriale, la cui soluzione può andare in estrema sintesi dal Senato delle regioni alla, forse già più non federale, Camera delle autonomie. Tuttavia, i Presidenti delle regioni non sono mai riusciti a convergere su un testo unico e a sostenerlo unanimemente, indebolendo la loro posizione. E qui sono cascati tutti gli asini, la maggior parte dei quali nient’affatto federalisti.
Anche se la costruzione di una seconda Camera di rappresentanza territoriale potrebbe servire a risolvere persino in maniera non molto dolorosa il problema della differenziazione funzionale e di potere del tanto paritario (nei compiti e nei poteri) quanto imperfetto (nel funzionamento) Parlamento bicamerale italiano, i senatori e le senatrici (non sorprendentemente, senatrice era la relatrice in materia) hanno fatto fronte comune contro qualsiasi riforma di questo tipo. Dal canto suo, la conferenza dei Presidenti delle regioni non ha saputo offrire niente di meglio che un’elezione di secondo grado, ad opera dei consigli regionali, della Camera territoriale, ovvero la rappresentanza automatica di Presidenti e assessori regionali, un po’ troppo smaccatamente particolaristica, invece di muoversi verso un’elezione molto competitiva at large su scala regionale. Cosicché l’attuale federalismo rimane ingabbiato in dispute giuridiche, niente affatto tutte tecniche e marginali.
Risulta bloccato nei confini delle regioni esistenti. Viene abbandonato agli esperti fiscali per l’attribuzione di risorse a un sistema federalisteggiante più sussidiario che competitivo, vale a dire che rischia la dispersione a vari livelli, ma soprattutto di trovarsi surrogato, «sussidiato» dallo Stato invece di mettere le regioni in competizione con lo Stato e fra di loro. Infine, è stato decapitato dai proponenti della legge elettorale sulle regioni del 1995, il cosiddetto Tatarellum (anche se il demerito va distribuito oltre che al capogruppo alla Camere di Alleanza Nazionale ai Popolari e ai Pidiessini), che ha impedito deliberatamente il potenziamento dei governi regionali con una reale elezione popolare diretta dei loro Presidenti. E si vedrà con le elezioni regionali del 2000 quanto l’elezione popolare diretta del Presidente della regione possa, da sola, davvero rilanciarla.
Con queste premesse, il federalismo in Italia potrebbe nascere solo per miracolo. Palpabile dovrebbe essere la soddisfazione della Lega Nord per l’Indipendenza della Padania, che potrà continuare ad utilizzare la carte dell’indipendenza, dell’autonomia, della secessione e del federalismo, oltre ad altri temi contigui e collegati, per rastrellare i voti di quelli che vorrebbero andare il più lontano possibile dalla politica romana, anche se, forse, sono già abbastanza soddisfatti di trovarsi inseriti nel circuito dell’euro che porta a Strasburgo e Bruxelles. Tuttavia, quanti credono che il federalismo sia non soltanto possibile, ma anche desiderabile, non dovrebbero dimenticare che la Costituzione vigente, in attesa di una costituzione futura, offre qualche strumento per procedere al federalismo dal basso con il sostegno e, se non con l’entusiasmo, almeno con l’attiva partecipazione popolare. E’ l’art. 132, che sembra utile citare per esteso:

Si può con legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre la fusione di regioni esistenti o la creazione di nuove regioni con un minimo di un milione d’abitanti, quando ne facciano richiesta tanti consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e la proposta sia approvata con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse.
Si può, con referendum e con la legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che province e comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un’altra.

Uscire dalla logica dei tavolini, dei politici tutt’altro che federalisti e dei giuristi persino troppo incoscientemente tali, è possibile. Bisogna abbandonare le formulette e disegnare un modello reale di Stato federale, anche in un sano a aperto conflitto con i non-federalisti, che non sono necessariamente né centralisti né antidemocratici, ricercando e mobilitando il consenso degli elettori, senza i quali nessuna riforma costituzionale funzionerà.

(da Gianfranco Pasquino, La transizione a parole, Bologna, il Mulino, 2000, pp. 93-98)